富县人民政府
关于印发《富县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》的通知
各乡镇人民政府（街道办事处、便民服务中心、社区服务中心），县政府有关部门单位：
《富县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》已经县政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。
富县人民政府
2024年1月3日
富县农村集体经营性建设用地入市试点工作方案
为健全城乡统一的建设用地市场，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市改革试点工作，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（以下简称《意见》）、自然资源部办公厅印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的工作方案》、陕西省自然资源厅等9部门印发《陕西省深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，结合我县实际，制定本工作方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的二十大精神，以建立健全城乡统一的建设用地市场为目标，以符合国土空间规划、用途管制和依法取得为前提，以落实农村集体经营性建设用地使用权权能、形成竞争公平有序的市场配置机制和监管规则、有力保护市场交易主体权利为主线，坚持守住底线红线、审慎稳妥推进，探索农村集体经营性建设用地市场交易规则和服务监管体系，完善规则明细、程序规范、监管到位的入市流程；探索农民集体更好实现对其土地资产的自主管理权，建立分类别、有级差的农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，合理平衡国家、集体和农民个人利益；探索推动农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等进入土地二级市场，激活农村土地资源要素，提高资源配置效率，促进城乡融合发展和乡村振兴。
通过试点，进一步明确入市范围、土地用途、入市方式和程序，保障入市土地权能，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易；探索完善农村集体经营性建设用地科学规划和用途管制路径，盘活空闲、废弃和低效利用的存量集体建设用地，提高集体建设用地节约集约利用水平；探索形成可复制、易推广的试点成果，从入市规则、路径和机制等方面为全面开展农村集体经营性建设用地入市工作提供更为完善的制度、政策和措施保障。
二、试点任务
围绕完善农村集体经营性建设用地入市制度体系和农村集体经营性建设用地使用权权能实现形式，重点在以下8个方面探索深化试点工作。
（一）强化国土空间规划引领，优化用地布局。编制兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的镇（村）规划，优化镇（村）集体经营性建设用地布局，依据规划和相关政策，盘活闲置低效存量经营性建设用地，推动存量土地节约集约利用。
1.强化规划约束作用。依据村庄规划，统筹并合理安排农村集体经营性建设用地入市的规模、布局、开发强度和开发时序等，完善功能配套，促进集聚发展。制定农村集体经营性建设用地规划条件确认、审批办法，规范农村集体经营性建设用地规划条件的内容。依据详细规划提出拟入市农村集体经营性建设用地的规划条件，未确定规划条件的地块，不得入市交易。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇为责任主体，其他相关单位配合）
2.健全完善规划许可管理制度。县自然资源局制定农村集体经营性建设用地规划许可管理办法，明确规划许可管理要求，进一步界定乡村建设规划许可证或建设工程规划许可证的适用范围，规范并统一区域范围内规划许可办理事项，优化规划许可流程，提高审批效率。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇为责任主体，其他相关单位配合）
3.建立农村存量建设用地盘活机制。积极稳妥指导农村集体经济组织依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。深入推进农村集体土地整理，盘活闲置存量建设用地，优化建设用地布局，合理配置和集约利用土地。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇为责任主体，其他相关单位配合）
（二）严格入市土地用途，探索多种使用方式。在严格落实统一的国土空间用途管制的前提下，探索适合地方实际的入市方式和具体路径，优先保障乡村振兴发展用地需求。
4.开展入市土地摸底调查。以第三次全国国土调查及年度变更调查成果为基础，依据国土空间规划确定的范围，合理选择拟入市宗地，开展地籍调查，划定不动产单元并编制代码，掌握拟入市土地的坐落、四至、界址、面积、权属、规划、实际用途、流转情况等，摸清可入市后备土地资源，建立农村集体经营性建设用地数据库，同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并报省级质检完成上图入库。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇为责任主体）
5.建立入市土地经营性用途管理制度。结合实际细化入市土地的经营性用途，制定农村集体经营性建设用地用途管制办法，明确入市土地优先保障农产品初加工、冷链仓储物流、农产品交易市场、农旅融合、包装饮用水等乡村振兴和农村一二三产业融合发展需求，防止高耗能、高污染项目从城市流向农村。探索入市土地用于保障性租赁住房的管理办法，探索复合型产业供地和通过农村集体经营性建设用地入市保障采矿用地合理需求。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇配合）
6.明确入市土地使用方式。在符合规划条件、产业准入和生态环境保护等前提下，探索通过出让、出租等方式进行农村集体经营性建设用地入市的具体途径，制定农村集体经营性建设用地使用方式管理办法。指导农村集体经济组织将一定年限的农村集体经营性建设用地使用权评估作价，以入股、联营等形式与其他单位或个人共同兴办企业。鼓励农村集体经济组织通过长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年限等供应方式。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇及相关部门配合）
7.规范入市流程。建立农村集体经营性建设用地入市流程管理办法，明确入市操作流程，细化入市地块拟定、地价评估、集体经济组织民主决策、方案编制、方案审查、组织交易、地价支付、税费缴纳、不动产登记等各个环节各方的权利义务、重点工作、所需资料及有关要求等，保障入市工作规范有序。参照基准地价等政府公示价格，参考土地估价专业评估机构的评估结果，研究确定入市标底或底价的定价规则。探索建立县政府对方案提出修改意见的工作机制。指导农村集体经济组织根据方案确定的交易方式，在统一的交易平台公开交易并确定土地使用权人。完善农村集体经营性建设用地入市的市场规则、市场价格体系和市场竞争机制。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
（三）建立农村集体经营性建设用地开发利用监管机制。重点是完善市场调控机制，探索合理控制入市规模和时序的有效措施。
8.建立农村集体经营性建设用地入市监管制度。按照同地同权同责的原则，将农村集体经营性建设用地纳入县级公共资源交易平台公开交易，提高入市土地资源配置效率和效益。通过年度建设用地供应计划、入市价格监管、开发利用申报、土地市场动态巡查、信用体系管理等措施，依托国土空间基础信息平台，建立和完善城乡统一的建设用地市场监管机制。研究建立三方监管制度，明确县政府对农村集体经营性建设用地进行监管的事项清单和具体措施。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
9.探索入市土地节约集约利用政策。探索运用“标准地”出让制度改革经验，提高土地利用效率，最大限度提高入市土地的投资强度和产出效益。创新节地模式和节地技术，积极推广地上地下空间综合开发、复合利用的方式，鼓励建设多层工业及仓储厂房，不断提高土地节约集约利用水平。参照《闲置土地处置办法》，探索政府与集体经济组织共同监管的形式，强化对入市土地闲置的监管和处置。（县自然资源局牵头负责，县农业农村局、各试点乡镇配合）
10.妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，明确对2009年以前已经形成并经第二次全国国土调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的历史遗留建设用地的处置办法，在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥灵活解决不符合规划、缺乏合法手续、土地利用效率低等历史遗留问题。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇配合）
（四）健全兼顾各方的土地增值收益分配机制。重点是探索合理统筹土地增值收益的有效机制，兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益。
11.探索土地增值收益管理办法。综合分析农村集体经营性建设用地用于工业、商业和保障性租赁住房建设等不同用途的土地增值收益情况，确保农村集体经济组织及其成员从不同用途入市土地所得收益基本均衡。结合实际，研究土地增值收益核算办法，综合土地用途、用地性质、土地级差等因素，分类确定土地增值收益调节金收取比例，研究制定入市土地增值收益调节金管理办法，明确土地增值收益调节金核算和征收主体、征收比例，土地增值收益调节的管理及使用。指导农村集体经济组织之间合作入市、合理分配收益。探索镇村统筹等形式，拓宽农村集体经营性建设用地入市市场，采用股权分红等形式获得入市收益。（县财政局牵头负责，县农业农村局、县税务局、县自然资源局、各试点乡镇配合）
12.建立农民集体内部土地收益分配机制。制定入市增值收益内部分配管理办法，指导农村集体经济组织设立农村集体经营性建设用地入市资金专门账户，按规定比例留归集体的土地增值收益，纳入农村集体资产统一管理，依法履行民主决策程序，及时公开资金使用情况，严格监督监管，剩余的土地增值收益，在农村集体经济组织成员之间公平分配或通过入股分红等形式，保证农民集体和农民所得利益的长期性和稳定性，研究制定相应的政策措施，认定分配对象、明确分配原则、规范分配程序，监督收益使用，规避资金风险，确保分配结果公平公正，切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
（五）研究入市与成片开发土地征收之间的协同机制。做好成片开发土地征收与入市试点工作的衔接，实现征收和入市两种方式在保障合理用地需求方面的有机统一。
13.探索入市保障项目用地制度。统筹国有和集体建设用地数量，将农村集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划。探索区分城镇开发边界内外，合理安排年度入市与成片开发土地征收的规模、用途、布局等，探索实现两种土地制度相互补充的政策措施，构建双轨并行的统一城乡建设用地市场。探索制定集体建设用地入市渠道保障用地需求的建设项目目录和清单。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇配合）
14.探索入市农民收益保障机制。综合考虑入市土地增值收益的分配因素，按照不低于被征地农民补偿水平的标准，指导农村集体经济组织做好入市时涉及使用权调整相关村民的补偿等工作。研究集体建设用地入市收益与土地征收补偿大体平衡的有效措施。（县农业农村局牵头负责，县自然资源局、各试点乡镇配合）
15.协同推进改革形成联动合力。统筹推进农村集体经营性建设用地入市与深化农村宅基地制度改革、农村集体产权制度改革，形成联动机制，做好与城乡融合发展、乡村振兴等重大国家战略的衔接。强化产业、金融等配套机制，充分发挥政策集成效应。研究完善农村集体经营性建设用地准入政策，探索各类产业项目的供地方式。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
（六）有序探索利用入市土地开展保障性租赁住房建设。重点是落实稳地价、稳房价、稳预期的要求，探索稳妥有序将入市土地依据规划用于保障性租赁住房建设的有效措施。
16.坚持供需匹配，支持利用农村集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。落实国家加快发展保障性租赁住房的要求，在充分尊重农民集体意愿的基础上，经县政府同意，探索在试点乡镇利用入市土地建设保障性租赁住房，合理解决符合条件的新增城镇居民、青年人等群体的住房困难问题。建设保障户型租赁住房应充分考虑职住平衡、综合区位、配套基础设施建设等因素，优先利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的土地。（县住建局牵头负责，县自然资源局、各试点乡镇配合）
17.严格入市土地建设保障性租赁住房的监督管理。在试点期间，入市土地不得用于建设商品住房。保障性租赁住房建设用地应一并纳入年度住宅用地供应计划。严格规范入市土地用于保障性租赁住房建设，保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，严禁改变保障性租赁住房性质，保障性租赁住房不得上市销售或变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。（县住建局牵头负责，各试点乡镇及各相关部门配合）
（七）维护市场主体合法权益。重点是探索农村集体经营性建设用地使用权权能的实现形式，通过强化合同管理，提升市场主体参与意愿。
18.明确农村集体经营性建设用地使用权权能。指导农村集体经济组织参照同类国有建设用地，确定农村集体经营性建设用地使用权的出让方式、出让年限和使用范围。探索农村集体经营性建设用地进入土地二级市场的交易规则，明确除法律、行政法规另有规定或者合同双方另有约定外，以出让、租赁等方式取得的农村集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、赠与或抵押等。农村集体经营性建设用地使用权转移、抵押的，地上建筑物、其他附着物所有权一并转移、抵押。研究因镇村公共设施和公益事业建设等需要收回农村集体经营性建设用地使用权的具体情形，探索依法给予土地使用权人合理补偿的标准规范。探索国有和集体建设用地统一配置、建设、登记机制。规范做好农村集体建设用地登记工作。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇配合）
19.创新入市土地抵押贷款等金融产品。指导辖区内银行机构严格落实关于农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关政策。积极探索银行业金融机构、企业、自然人作为抵押权人申请以农村集体经营性建设用地使用权办理不动产抵押的具体路径。研究制定农村集体经营性建设用地入市融资方案，在同权同价同责的原则下，探索适应农村集体经营性建设用地的融资政策，推出适配的金融产品与服务，满足多元化融资需求。（县财政局牵头负责，各试点乡镇配合）
20.建立农村集体建设用地信息公开制度。尽快建立公示地价制度，完成农用地和集体建设用地基准地价公示，完善集体土地公示地价体系，强化地价监测更新，及时向市场发布用地政策、供应计划、供应公告、供应结果等相关信息，畅通农村集体经营性建设用地交易主体获得市场整体信息的基本渠道。（县自然资源局牵头负责，各试点乡镇配合）
21.规范入市合同管理。入市宗地成交并完成公示后，农业农村局指导农村集体经济组织与土地使用权人参照合同示范文本签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期及地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报县自然资源局备案。土地使用权人凭合同等规定的材料到县自然资源局办理不动产登记及相关规划手续，依法办理开发建设需要的其他事项。（县农业农村局牵头负责，县自然资源局、各试点乡镇配合）
22.建立三方监管协议制度。引导市场主体充分用好农村集体经营性建设用地的政策，明确自然人、法人和其他组织均可依法取得农村集体经营性建设用地使用权，按合同约定的相关权利义务进行土地开发、利用和经营。在出让合同的基础上，依据农村集体经营性建设用地开发利用要求，本着平等、自愿、诚实信用的原则，通过签订三方监管协议等方式，明确政府、农村集体经济组织与土地使用权人等各方权利和义务。（县农业农村局牵头负责，县自然资源局、各试点乡镇配合）
（八）坚持农民入市主体地位。重点是探索入市相关议事决策机制，维护农村集体经济组织的入市主体地位。
23.确定农村集体经济组织入市主体地位。根据乡（镇）、村、组等集体经济组织的不同形态和发育程度，指导农村集体经济组织综合分析入市和成片开发土地征收的利弊和影响，尊重农村集体经济组织成员对入市、成片开发土地征收的选择权，充分听取其意见建议和合理诉求。推动成立农村集体经济组织并完成注册登记，入市主体为具备所有者身份的农民集体和依法代表行使所有权的农村集体经济组织，探索由其委托的具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
24.健全民主决策机制。注重发挥基层党组织的领导核心作用，建立完善集体经济组织管理办法，健全相关议事决策制度，按照村民自治原则，实现农民集体对农村集体经营性建设用地的自主管理和民主决策。依法拟定入市方案、土地收益分配、资金使用监管等事项，落实财务公开和信息公示制度，及时公示入市土地成交价格、交易费用、税费缴纳和收益支出等情况，切实保护集体经济组织成员的权利。（县农业农村局牵头负责，各试点乡镇配合）
三、试点范围
试点范围为全县，拟定9个乡镇（街道、便民服务中心、社区服务中心）的12个行政村为我县农村集体经营性建设用地入市重点试点村（其他集体经济组织入市意愿强烈，条件成熟，也可申请试点入市）。具体名单如下：
1.鄜城社区服务中心监军台社区
2.鄜城社区服务中心吉子湾社区
3.鄜城社区服务中心川口社区
4.北道德乡湫源村
5.吉子现便民服务中心固险村
6.寺仙镇南道德村
7.张村驿镇张村驿村
8.直罗镇宽坪村
9.直罗镇直罗村
10.茶坊街道岔口村
11.牛武镇牛武村
12.交道便民服务中心桐村
四、实施步骤
试点工作为期两年，2023年1月初启动，2024年底结束。总体分为准备部署、组织实施、试点总结三个阶段。
（一）准备部署阶段（2023年1月—2023年5月）
成立全县农村集体经营性建设用地入市改革试点工作领导小组，制定印发工作方案，召开全县动员部署会议，落实工作经费，全面启动入市改革试点。经审定后报省自然资源厅，确保试点工作稳妥有序开展。同时，做好建立工作协调机制、开展入市土地调查摸底、制定配套规章制度、宣传动员培训等前期工作。
（二）组织实施阶段（2023年5月—2024年11月）
1.扎实完成基础工作。2023年6月份之前在做好入市土地调查摸底、科学编制村庄规划、完成确权颁证和农村集体经营性建设用地基础地价编制、公布等工作的基础上，按照具体推进方案稳妥有序开展试点工作。
2.合理确定改革重点。在全面开展试点的基础上，结合本地区区域特点、产业特色、用地需求等因素，在省级《指导意见》和《实施方案》确定的8个方面24个具体试点内容中，侧重选择2-3个方面内容进行深入探索和创新，力求取得可复制、利推广、惠群众的制度创新成果。
3.做好业务指导监管。县自然资源局要在入市地块规划条件确认、乡村建设规划许可、全域土地综合整治、入市方案审查及交易监管等方面，加强政策和业务指导，提高试点工作标准、解决试点中遇到的政策及工作难题。
4.定期报送经验成果。按照省级专班要求，定期上报试点工作开展情况，及时报送试点制度建设成果和经验做法，并于每年12月底前形成年度工作总结报告，经领导小组审定后报省专班。试点中形成的典型案例和政策理论研究文章，及时上报省专班。
（三）试点总结阶段（2024年11月—12月）
2024年12月底前，对两年试点情况进行全面系统总结，形成试点工作总结。
五、保障措施
（一）切实加强组织领导。县委、县政府对农村集体经营性建设用地入市改革试点工作负总责，县自然资源局对试点工作具体负责，研究制定相应的工作规则，通过制定时间表和路线图等方式，细化年度工作计划，落实各项工作措施。县财政局要将入市工作经费列入本级财政预算，做好经费保障和支撑。
（二）建立健全工作机制。县自然资源局协同经发、财政、住建、农业农村等部门力量建立共同深化试点的工作协调机制，按照职责分工，统筹协调和指导我县稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点工作。建立相应的试点工作协调机制，统筹相关部门力量，立足各自职能，明确任务分工，加强协调配合，协同推进试点工作，注重及时发现和解决的矛盾和问题，确保试点工作有序推进，各牵头单位尽快制定出相应保障制度，为入市案例提供相应依据。
（三）规范推进试点实施。深化农村集体经营性建设用地入市试点，必须严格准入条件、规范程序。试点地区要确保试点封闭运行，风险可控，试点中遇到的重大问题要及时反映。要严格落实生态保护红线，明确产业准入和生态环境保护要求，严禁农村集体经营性建设用地用于商品住房建设，不得以入市名义侵占耕地、弄虚作假乱占耕地，更不得占用永久基本农田，注重维护农民合法权益。要加强与深化农村宅基地制度改革、农村集体产权制度改革、国家城乡融合发展等政策的协调。
（四）强化政策宣传引导。改革试点工作社会关注度、敏感度高，各相关部门要加强对试点工作的指导和监督。正确把握舆论导向，准确发布农村集体经营性建设用地入市试点相关政策解读和市场信息，妥善回应社会关切。加强对试点典型案例、试点成效的总结推广，试点工作中的新举措、新成效、新亮点，要依法有序组织宣传。进一步健全信息发布制度，充分调动农村集体经济组织和市场主体参与入市试点工作的积极性，提高社会各界的参与感和获得感，促进农村集体经营性建设用地市场的培育和发展。
